Читать онлайн «Основы дипломатической службы». Страница 23

Представляется, однако, что такое название для специализированных государственных органов внешних сношений едва ли оправдано, поскольку оно скорее подходит к международным организациям и их органам, которые действительно действуют на основе международных конвенций или других международных соглашений. В настоящей работе для таких государственных органов в отличие от политических органов внешних сношений принято название «специализированные органы внешних сношений», а в отличие от международных специализированных организаций — «государственные специализированные органы внешних сношений».

Деятельность органов внешних сношений первой группы имеет дипломатическую природу. Деятельность органов внешних сношений второй группы не носит дипломатического характера, и служба в этих органах не является в своей основе дипломатической службой; деятельность таких органов имеет специализированное направление, определяемое профессиональным характером того или иного органа, от которого эта деятельность исходит, например деятельность органов при ведомствах связи, почты и телеграфа и пр.

К центральным конституционным политическим органам и должностным лицам внешних сношении относятся:

высшие законодательные органы власти, обычно избираемые населением страны; глава государства — единоличный или коллегиальный; правительство, и в первую очередь глава правительства; министр иностранных дел и центральный аппарат министерства иностранных дел.

В современных республиканских буржуазных государствах эти органы внешних сношений являются высшими в области внешних сношений лишь формально Практически _вся власть, в осуществлении внешней политики узурпируется исполнительными органами государственной власти (президентом и правительством).

Осуществление определенных функций в области внешних сношений законодательными органами власти восходит еще к древним рабовладельческим государствам. Так, решение вопроса о войне и мире, ведение переговоров с иностранными государствами и окончательное суждение по вопросам этих переговоров, назначение дипломатических миссий и послов в иностранные государства и т. п. в Древнем Риме входило в функции римского Сената. В период средневековья в тех государствах, в которых существовала республиканская форма правления (что было исключением), основные вопросы внешних сношений входили в функции представительных законодательных органов власти. Известно, что в условиях средневековья государствами с республиканской формой правления были некоторые города, например в Италии — Генуя, Венеция и др. Эти итальянские города вели оживленную дипломатию, причем первый известный профессиональный дипломат и теоретик дипломатии феодального типа-—Макиавелли — был выходцем именно из такого города-республики.

Однако в период феодализма осуществление высших функций в области внешних сношений представительными государственными органами — явление нетипичное,

поскольку типичной формой феодального государства была монархия. При монархической форме правления также имелось некоторое подобие представительных органов, формируемых из представителей либо только дворянской знати, либо также и из представителей нарождавшейся буржуазии (центральной социальной силы так называемого третьего сословия). Но эти представительные органы носили сугубо консультативный характер и ни к чему не обязывали монарха. Короли Испании, Франции и других феодальных государств обычно созывали эти органы в тех случаях, когда необходимо было устанавливать новые или увеличивать старые налоги, необходимые для ведения войн. Именно такую роль при испанских королях играли испанские Кортесы; при французском — Генеральные Штаты и т. д.

С приходом буржуазии к власти в большинстве европейских государств устанавливалась республиканская форма правления, а с нею в конституциях, как бы в противовес монархизму, особенно его крайнему проявлению — абсолютизму, представительные выборные органы государственной власти провозглашались высшими органами как в области внутренней политики, так и во внешних сношениях государств. На первых порах, особенно в условиях буржуазных революций, парламенты, будучи органами борьбы буржуазии против феодализма, действительно играли важную практическую роль во всей политической жизни, в том числе и во внешних сношениях с иностранными государствами. Однако впоследствии, когда буржуазия утвердилась у власти, когда весь исполнительный и судебный аппарат стал таким же выразителем интересов буржуазии, как раньше парламент, а в парламент по мере развития рабочего движения стали проходить представители рабочего класса, представительные законодательные органы были низведены до уровня второстепенных органов и основные функции внешних сношений утвердились за исполнительной властью Формально, однако, в конституционном порядке парламенты все же по-прежнему рассматриваются как высшие органы и при решении основных вопросов внешней политики и внешних сношений. В условиях империализма, и особенно в период общего кризиса капитализма, в результате так называемого делегированного законодательства, проведения различий между договорами и соглашениями, требующими ратификации, и так называемыми исполнительными или административными международными соглашениями роль парламентов в области внешних сношений все более падает. Об этом процессе снижения роли парламента довольно откровенно говорят многие буржуазные исследователи и публицисты. «...Мы живем, — отмечала западногерманская газета «Нюрнбергер нахрих-тен», — не в демократии старого стиля, а при своего рода режиме директории, где парламент лишь время от времени играет роль хора в античной трагедии, оттеняя ход действия то громким, то тихим рокотанием...».

Различные комиссии или комитеты по иностранным делам, которые юридически считаются органами парламентов, оказываются в действительности органами, которые скорее отстаивают предложения исполнительной власти, чем осуществляют контроль парламента за правительственными органами. Это достигается обычно путем определенного классового и персонального подбора депутатов, которые входят в соответствующие парламентские комиссии и комитеты по иностранным делам.

Тем не менее конституционно парламенты во всех современных капиталистических государствах с республиканской формой правления решают такие кардинальные вопросы внешних сношений, как вопросы войны и мира, а в ряде стран — даже утверждение послов, направляемых в иностранные государства (например, в США эти функции выполняет сенат).

В 70-е годы в связи с острой борьбой между исполнительной властью (президентом и правительством) и конгрессом в США по вопросам внешней политики, поскольку война во Вьетнаме и всей Юго-Восточной Азии, развязанная в 60-х годах, вызвала широкое недовольство в американском народе, возникла необходимость в повышении роли представительных учреждений США — сената и палаты представителей и в некотором ограничении прав президента и правительства во внешнеполитических акциях, особенно в области применения вооруженных сил за границей. Это достигнуто принятием ряда законов, ставящих действия президента и правительства США в определенные рамки и в зависимость от прямых решений конгресса США по данным вопросам.

В государствах с монархической формой правления высшим государственным органом внешних сношений формально является монарх — король, император В так называемых конституционных монархиях его власть формально ограничивается парламентом, что означает в современных условиях ограничение в пользу исполнительных, правительственных органов

Совершенно иное место занимают и имеют значение представительные высшие законодательные органы власти в социалистических странах Здесь избираемые народом высшие законодательные органы государственной власти являются фактическими и полновластными органами в области определения внешнеполитического курса страны; они решают вопросы войны и мира; заслушивают отчеты правительства о внешнеполитической деятельности и после обсуждения принимают специальные постановления, в которых дается оценка деятельности правительства в области внешних сношений и всей проводимой правительством внешней политики. Они ратифицируют международные договоры Роль высших законодательных органов власти в области внешних сношений социалистического государства, например в СССР, проявляется также в непосредственных обращениях к парламентам других стран по вопросам внешней политики