Читать онлайн «Политические сочинения». Страница 103

3. Смешанная (полупрезидентская) система там, где она реализовалась исторически (в конституциях Веймарской республики, Финляндии 1919 г. Португалии и особенно – французской Пятой республики), включает, согласно М. Дюверже, следующие элементы: 1) избрание президента республики всеобщим голосованием; наделение его достаточно значительной властью; 2) введение в качестве противостоящей ему силы премьер-министра и министров, наделенных исполнительной правительственной властью; 3)возможность правительства оставаться у власти только если парламент не противостоит ему[447]. Последнего элемента – нет в России, что делает проблематичным определение ее системы правления как «смешанной» или дуалистической. Во Франции, следовательно, правительство остается у власти до тех пор, пока пользуется доверием Национальной ассамблеи, в России – это «технический» инструмент президента. Это означает, что концепция смешанной президентско-парламентской республики реализована во Франции, но остается только пожеланием в России, где отсутствует ключевой элемент формулы – парламент и правительство бессильны противостоять воле президента даже при полном несогласии с его политикой.

4. Сравнение двух конституций демонстрирует как сходства, так и существенные различия в трактовке разделения властей. Оно показывает, во-первых, жесткое проведение во Франции принципа взаимных сдержек президента и парламента, выражающихся понятием «консультаций» президента и премьер-министра при проведении важнейших законодательных решений, которые отнюдь не являются декоративным атрибутом, как иногда считается. Так, президент может инициировать конституционные изменения, вынести вопрос на референдум, объявить о роспуске Национального собрания, осуществлять чрезвычайные полномочия и т. д., но только после консультаций с премьер-министром и председателями палат, а в ряде случаев с Конституционным советом. Это означает, что без их согласия данные решения не будут иметь законной силы. Таким образом, реализуется основной принцип дуализма («двухголовой исполнительной власти»), а вся политическая система может функционировать различным способом – как президентская (если глава государства опирается на преданное ему парламентское большинство) или как парламентская (когда ему противостоит премьер-министр, опирающийся на другое парламентское большинство). С этим связан общий вектор эволюции политической системы Пятой республики – от более президентской к близкой к парламентской. Данный механизм «консультаций» отсутствует в российской конституции.

Во-вторых, присутствие во французской системе института контрасигнатуры, в рамках которого важнейшие акты президента контрассигнуются (подтверждаются) премьер-министром и в случае необходимости ответственными министрами. В России указы президента не ограничены не только контрасигнатурой, но даже сроком их действия (они признаются утратившими силу только в том случае, если Дума примет соответствующий закон, чего по разным причинам можно ожидать долго). Таким образом, во Франции президент не может навязать парламенту отторгаемые им законы и вообще реализовать свои законодательные прерогативы (в том числе в области указного права) без согласия парламентского большинства, выразителем воли которого выступает премьер-министр. Этого института (контрасигнатуры) нет в российской конституции.

В-третьих, возможность различных интерпретаций функционирования французской модели разделения властей. Действительно, функционирование механизма разделения властей во французской системе проделало определенную эволюцию. В предшествующий период (при Третьей и Четвертой республиках) полнота реальной исполнительной власти сосредотачивалась в руках премьер-министра, а президент выполнял церемониальные функции. На смену этой конструкции «режима ассамблеи», Конституция 1958 г. вводила «бицефальную» модель исполнительной власти, при которой она разделялась между президентом и премьер-министром. Соответственно в аутентичной французской модели существует два сектора административной компетенции – главы государства и правительства, которые разделяются по линии того, кому (президенту или премьер-министру) принадлежит верховная власть принятия решений. В исключительных обстоятельствах, однако, президент сосредотачивает всю полноту государственных полномочий и становится верховной и единственной административной властью[448]. В России нет четкого разграничения двух секторов административной компетенции президента и премьер-министра, равно как и института согласования передачи ему всего объема исключительных полномочий.

5. Трудности определения российской системы правления. В современной российской юриспруденции ее определяют совершенно по-разному – как дуалистическую (президентско-парламентскую), президентскую и суперпрезидентскую. На деле данная форма правления, имея черты всех трех, не соответствует полностью ни одной из них. В отличие от классической дуалистической системы, в ней отсутствует полноценная парламентская ответственность правительства. В отличие от президентской – не действует жесткий механизм разделения властей (президент США не может распустить Конгресс, в то время как российский президент может распустить Думу). Не является она и сверхпрезидентской, поскольку последняя (в странах Латинской Америки) включает трактовку разделения властей, свойственную для президентской системы, дополняя ее значительными указными прерогативами президента (последние, однако, менее значимы, чем у российского президента, поскольку указы становятся законом только в случае их последующего одобрения Конгрессом). Наконец, российская модель не соответствует и формуле дуалистической монархии, поскольку она предполагает контрассигнацию указов главы государства – конституционного монарха. Именно поэтому российскую систему определяют обычно как «гибридную» или «переходную».

Таким образом, при внешнем сходстве со смешанной системой французского образца, российская форма правления представляет, несомненно, ее более авторитарную трактовку.

Центральная проблема сравнения – вопрос об ответственном правительстве в дуалистической системе. В отличие от парламентских и президентских систем, дуалистические системы (Веймарская республика, Пятая республика во Франции) фиксируют двойную ответственность правительства – перед президентом, но одновременно – перед парламентом, вотум недоверия со стороны которого ведет к отставке правительства (или роспуску парламента президентом с последующим формированием нового правительства). В дуалистических системах (как с республиканской, так и монархической формой правления), следовательно, присутствует конституционная ответственность правительства перед парламентом, хотя иногда она приобретает очень ограниченный характер (особенно в системах, интерпретируемых как мнимый конституционализм, где глава государства выведен по существу из-под конституционного контроля). С возможностью различных интерпретаций конституции связана общая нестабильность дуалистических систем в мире, которые могут эволюционировать как в направлении парламентского режима, так и авторитарных форм президентского режима.

1. В предложенной сравнительной перспективе важен ответ на следующие общие вопросы: должна ли эта ответственность правительства рассматриваться как единая или как два различных вида ответственности (перед парламентом и президентом); следует говорить о коллективной ответственности правительства или индивидуальной ответственности министров (ее реализация выступает в виде отставки кабинета в целом либо отдельных его членов); как должен выглядеть вотум недоверия (конструктивный или деструктивный), наконец, в какой степени позиция правительства и премьер-министра должна рассматриваться как единая (означает ли отставка председателя правительства отставку правительства в целом).

2. Во Франции решение этих вопросов проделало определенную эволюцию. В процессе редактирования проекта Конституции Пятой республики прослеживалась тенденция роста полномочий президента (глава армии, промульгация законов и подписание декретов, полномочия в чрезвычайных условиях). Сюда относится трактовка назначения премьер-министра как включающая и право его отзыва президентом. Центральной темой дебатов в этой связи стал вопрос об отношениях президента и правительства, в частности вопрос о возможности для президента смещать премьер-министра. В дальнейшем (особенно с принятием важных конституционных поправок 90-х гг. ХХ в.)[449] система эволюционировала в направлении парламентаризма – расширения полномочий премьер-министра за счет соответствующего ослабления полномочий президента. Этому способствовали конституционные поправки, отменившие существенные ограничения парламентаризма предшествующего периода (жесткая трактовка «рационализированного парламентаризма»), развитие роли политических партий, а также институт контрасигнатуры[450]. Таким образом, в действительности формальная ответственность премьер-министра перед Национальным собранием заменила реальную ответственность перед президентом республики, существовавшую с 1959 до 1986 г.