Читать онлайн «Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения». Страница 40

Основанием разделения конкурсов и аукционов должен выступать не только критерий определения их победителей (цена – в аукционе; цена и другие критерии – в конкурсе), но также и порядок проведения этих процедур и определения их победителей («пошаговое» снижение цены, возможность неоднократного изменения ценового предложения со стороны участников, «автоматическое» определение победителя – в аукционе; рассмотрение и оценка заявок, вынесение решения о победителе комиссией – в конкурсе).

Представляется необходимым ввести в законодательство о размещении заказов понятие стандартизированной (типовой) продукции, закупки которой возможно осуществлять путем проведения запроса котировок.

Запрос предложений является весьма эффективным во многих случаях способом размещения заказов, в связи с чем представляется необходимым рассмотрение вопроса о его включении в закупочную систему России.

Установление чрезмерно низких «пороговых значений» («ценовых порогов») в закупочной системе распространяет действие законодательства о размещении заказов на большинство закупок, в связи с чем, с одной стороны, повышается конкуренция между потенциальными поставщиками (в том числе в связи с привлечением к участию в закупках субъектов малого предпринимательства), а также, с другой стороны, увеличиваются издержки организаторов закупок. Установление чрезмерно высоких «пороговых значений» выводит из-под действия законодательства о размещении заказов большинство закупок, что ведет к частичному или полному устранению конкуренции при их проведении. «Пороговые значения» в сфере публичных закупок должны определяться федеральным законом, поскольку порядок проведения публичных закупок также определяется федеральными законами.

Рассмотрение отношений, связанных с исполнением государственных (муниципальных) заказов, предполагает, прежде всего, обращение к вопросам исполнения соответствующих контрактных (договорных) обязательств. Исполнение заказа – это и есть процесс выполнения заказчиками и поставщиками (исполнителями, подрядчиками) своих обязательств по государственным (муниципальным) контрактам и иным гражданско-правовым договорам. В этот этап реализации заказа принято также включать контроль заказчиков за надлежащим исполнением поставщиками (исполнителями, подрядчиками) своих обязательств.[657]

Вопросы, связанные с исполнением договорных обязательств, относятся к предмету гражданского права. Обязательственные правоотношения являются объектом изучения ученых-правоведов с момента их образования, т. е. уже на протяжении нескольких тысячелетий. В связи с этим, по нашему мнению, нецелесообразно в рамках настоящей работы подвергать анализу весь комплекс отношений, связанных с исполнением гражданско-правовых обязательств. Вместе с этим представляется необходимым обратиться к институту государственного (муниципального) контракта, являющегося неотъемлемым элементом системы реализации публичных заказов.

«Совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг – отмечает Е.П. Губин, – представляет собой, с одной стороны, правовую форму опосредования отношений, вытекающих из государственного заказа, а с другой – частноправовое средство, используемое государством при регулировании экономики».[658]

Отметим, что государственный контракт (договор) – одна из правовых форм реализации (т. е. размещения и исполнения) государственного заказа, а не только его размещения[659]. Заключение контрактов (договоров) знаменует окончание стадии размещения и начало стадии исполнения заказа. Следовательно, контракт (договор) – это институт, имеющий отношение к обеим стадиям реализации заказа, а значит можно говорить о том, что контракт (договор) – одна из правовых форм реализации заказа.

Государственный (муниципальный) контракт, как отмечает Л.И. Шевченко, является «гражданско-правовым договором, включающим в себя отдельные административно-правовые (публичные) элементы»[660]. О государственном контракте как особом типе договора предпринимательского права пишет Л.В. Андреева.[661]

Государственный (муниципальный) контракт – это специальная правовая конструкция, правовое средство, призванное обеспечить баланс интересов субъектов договорного обязательства, стороной которого выступает публично-правовое образование[662]. Причем речь зачастую идет об обеспечении не только и, возможно, не столько публичных интересов. Менее защищенной стороной контракта априори представляется контрагент публично-правового образования.

Как указывает Д.В. Пятков, «само по себе наличие государства среди субъектов гражданского права трудно совместить с признанием равенства участников гражданских правоотношений»[663]. Этим, помимо прочего, объясняется наличие типовых форм государственных (муниципальных) контрактов, в текстах которых всегда прописываются права, обязанности и ответственность сторон[664]. Как правило, указанные элементы правового статуса сторон контракта являются сбалансированными (равные права по контролю за соблюдением договорных обязательств, одинаковая ответственность за просрочку исполнения обязательств и т. д.), хотя «на местах» встречаются и некоторые «перегибы» в сторону «повышенной защищенности» заказчика в указанных отношениях.[665]

Конструкция государственных (муниципальных) контрактов направлена также на обеспечение стабильности всей контрактной системы, всего хозяйственного оборота. Как отмечает В.С. Гладков, основной функцией государственного контракта является не характерное для гражданско-правового договора перемещение материальных благ, а организация согласованной деятельности различных субъектов, направленной на удовлетворение государственных нужд[666]. По мнению Л.И. Шевченко и Г.Н. Гредина, стимулирование предпринимательской активности предпринимательских структур – одна из важнейших целей заключения контракта.[667]

Вместе с этим, по нашему мнению, не стоит недооценивать заинтересованность поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в получении прибыли от реализации публичных заказов[668]. Получение прибыли – это основная цель деятельности коммерческих организаций (п. 1 ст. 50 ГК РФ) и, как правило, главная (определяющая) цель их участия в реализации государственного заказа. Представляется, что именно из-за противоречия интересов двух субъектов контрактных отношений (поставщики рассчитывают на получение максимальной прибыли, заказчики – на удовлетворение публичных нужд при минимальных затратах) возникла необходимость в строгом нормативном регулировании процесса государственных и муниципальных закупок.

В зависимости от структуры договорных связей (простой или сложной)[669] заключение государственного (муниципального) контракта может сопровождаться также заключением других гражданско-правовых договоров. При простой структуре договорных связей исполнитель осуществляет поставку непосредственно государственному заказчику либо указанным им получателям на основании государственного контракта без заключения с последними каких-либо договоров; при сложной структуре договорных связей государственным контрактом предусматривается прикрепление государственным заказчиком поставщика-исполнителя к конкретным покупателям для заключения с ними договоров поставки на основании извещения о прикреплении, выдаваемого заказчиком.[670]

Реализация публичного заказа возможна также путем заключения и исполнения гражданско-правового договора, не являющегося государственным (муниципальным) контрактом, по терминологии Закона № 94-ФЗ – «иного гражданско-правового договора». Такие договоры заключаются при размещении заказов у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в соответствии с п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ. Отсюда следует, что они не могут быть заключены при проведении «сложных» закупок (торги, запрос котировок, на товарных биржах).

По мнению О.А. Беляевой, из Закона № 94-ФЗ следует исключить понятие «иной гражданско-правовой договор», поскольку сущностных различий между контрактом и договором нет[671]. Указанное предложение представляется спорным, поскольку «иные гражданско-правовые договоры» заключаются, как правило, на небольшие суммы и весьма часто, чем объясняется многообразие форм таких договоров. В связи же с планируемым в соответствии с концепцией проекта закона «О федеральной контрактной системе» созданием библиотеки типовых контрактов весьма сложно представить себе разработку и обязательное использование унифицированных форм контрактов при так называемых «микрозакупках» (п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ). В настоящее время при закупках на сумму до 100 тыс. руб. активно применяются «иные гражданско-правовые договоры» в свободной форме. Введение же обязательных типовых форм контрактов (договоров) в подобных случаях может навредить нормальному развитию хозяйственных отношений, поскольку усложнит процесс заключения этих контрактов (договоров).