Читать онлайн «Демократия для избранных. Настольная книга о политических играх США». Страница 99

В то время как исполнение некоторых законов остается неудовлетворительным, другие законы в процессе правоприменения настолько изменяются, что происходит полное искажение намерений законодателей. Мы уже заметили, как это делалось в отношении Закона о свободе информации. Может быть, окажется достаточно другого примера: подкомитет Палаты представителей Конгресса высказал неудовлетворенность тем, что Совет по защите системы заслуг, созданный Конгрессом для защиты информаторов, работал таким образом, что обеспечивал информаторам меньше защиты, чем раньше. Он требовал от информаторов, чтобы те сами несли обязанность доказывания в суде, причем делал это таким образом, который запрещен законом.

В послании к Конгрессу о положении страны от 1994 года президент Клинтон похвастался своим планом сокращения федеральной бюрократии почти на четверть миллиона служащих. Хотелось бы спросить, каких бюрократов он имел в виду? Высокооплачиваемых агентов по связи с общественностью, которые проталкивают системы вооружений стоимостью в миллиарды долларов и кормятся от щедрот корпораций? Или служащих из Управления социального страхования, которое и без того уже подвергалось сокращениям и деморализовано, однако продолжает обслуживать престарелых и инвалидов? Намереваясь сократить аппарат правительства, Клинтон предложил увеличение военного бюджета с $265 миллиардов до $277 миллиардов.

Те люди, которые доказывают, что дела не идут потому, что такова природа бюрократии, судя по всему, забывают, что только некоторые дела не идут, а другие дела завершаются слишком хорошо. Закон, предоставляющий почти тринадцати миллионам детей право на медицинские осмотры и лечение, имеет такой же правовой статус, как и закон о разработке системы космического оружия под названием «Звездные войны» стоимостью в многие миллиарды долларов. Этот последний закон поддерживает Белый дом, крупные подрядчики промышленности, научно-исследовательские институты, генералитет Пентагона и ключевые члены Конгресса. Во всяком случае, программа «Звездные войны» была намного сложнее технически и организационно. И тем не менее ее реализация полным ходом двигалась вперед, в то время как программа сохранения здоровья детей еле продвигалась. Через несколько лет почти 85% подростков остались без медицинского осмотра, что влечет за собой «осложнения состояния здоровья, отставание в психическом развитии или даже смерть тысяч детей», как сказано в докладе подкомитета Палаты представителей.

И снова большая разница между двумя программами оказалась не бюрократического, а политического характера. Эффективность закона или бюрократической программы зависит от влиятельности и силы групп, которые ее поддерживают. Законы, которые служат интересам мощных клиентов, ожидает благоприятная судьба, в то время как законы, поддерживаемые только теми, у кого нет никакой власти, зачастую обречены на прозябание.

Капиталистическая политэкономия — это место захоронения реформаторских административных органов. Деятельность такого агентства, как Управление по созданию экономических возможностей, которое пытается представлять интересы малоимущих, приглашая их принять участие в городских программах, наталкивается на мощную оппозицию, и в конечном счете оно будет упразднено. Агентство, созданное с целью регламентации промышленности от имени потребителей, рабочих или в интересах защиты окружающей среды, на начальной стадии своей деятельности может очень стремиться к реформам, но через некоторое время его, скорее всего, обуздают.

На ранних этапах своей деятельности, после Первой мировой войны, Федеральная комиссия по торговле (FTC) энергично выступала против крупного бизнеса, но представители промышленности убедили ее президента заменить некоторых членов комиссии на других, которые с большим пониманием относились к бизнесу[736]. Спустя шестьдесят лет картина повторяется. Имея в своем штате защитников интересов потребителей, FTC начала активно бороться против практики теневого бизнеса, однако оказалась под огнем критики из Конгресса и из бизнес-сообщества. Вскоре после этого юридические полномочия FTC были сокращены, а ее бюджет урезан. Таким же образом был урезан бюджет Агентства по охране окружающей среды, что резко сократило его и так уже ограниченные возможности оказывать регулирующее влияние. Комиссии по безопасности товаров широкого потребления более чем наполовину сократили штат сотрудников, а затем укомплектовали ее штат консерваторами, у которых не было ни соответствующей квалификации, ни интереса к обеспечению безопасности продукции[737].

Нередко члены Конгресса требуют выяснить, почему то или иное ведомство докучает избирателям их округа или спонсорам их избирательных кампаний. Администраторы, не желающие неблагоприятной огласки или сокращения ассигнований своим ведомствам, применяют закон в своей деятельности таким образом, чтобы удовлетворить законодателей, которые утверждают их бюджет. Обещание доходной должности в частной фирме, интересам которой руководитель ведомства оказывает предпочтение, может оказать значительное влияние на его суждения и мнения, если он желает, по завершении своей карьеры в государственном ведомстве, продолжить ее на должности в частном секторе. Некоторые административные органы, как, например, Инженерное командование Сухопутных войск США, настолько преуспели в создании себе поддержки среди влиятельных членов Конгресса и их клиентов в крупном бизнесе, что практически вышли из-под контроля со стороны руководителей Министерства обороны и Белого дома. В 1987 году выяснилось, что Инженерное командование незаконно сдает в аренду более трехсот участков для добычи нефти и газа. Оно не собирало большую часть арендной платы за эксплуатацию участков и не смогло отчитаться за те суммы, которые были уже собраны[738].

Среди тех немногих сил, которые действуют в поддержку государственных нормативных требований, можно назвать группы общественных интересов. Большинство судебных дел против крупных частных фирм, допустивших загрязнение природной среды, было возбуждено по инициативе групп местных жителей, следящих за состоянием экологии тех районов, где они проживают. Управление по охране окружающей среды редко возбуждает такого рода судебные иски и обычно выступает против принятия жесткого законодательства по защите экологии, затрачивая больше усилий на попытки увести компании от ответственности по законодательству, чем заставить их соблюдать его. Экологические группы местных граждан обращаются с исками в суд для того, чтобы вынудить Агентство по охране окружающей среды заниматься тем, что оно должно делать согласно закону. В таких судебных делах управление тратит деньги налогоплательщиков на то, чтобы воспрепятствовать усилиям по проведению законодательства в жизнь. Нередко приходится бороться многие годы, прежде чем управление начнет действовать.

Существуют органы государственного регулирования, находящиеся в подчинении у различных органов исполнительной власти, такие, как Комиссия по технике безопасности и охране труда (OSHA) Министерства труда и Администрация по контролю за соблюдением законов о наркотиках (DEA) Министерства юстиции. Но есть и независимые комиссии государственного регулирования или контроля, такие, как Федеральная комиссия по связи (FCC), Федеральная комиссия по торговле (FTC), Комиссия по наземным перевозкам (STB) — наследница Комиссии по торговле между штатами, которые действуют вне рамок исполнительной власти и принимают квазисудебные решения, которые можно обжаловать только в судах. Они отчитываются только перед Конгрессом, и их штат сотрудников назначается президентом страны при обязательном одобрении Сената. По причинам, которые мы как раз сейчас и обсуждаем, агентства этих обоих видов часто становятся покровителями тех отраслей экономики, которых они по замыслу должны контролировать. Так, Федеральная комиссия по связи обслуживает интересы телефонных компаний и медиасетей; Комиссия по ценным бумагам и биржевым операциям регулирует деятельность фондовой биржи в основном в интересах крупных инвесторов; а Федеральная комиссия по управлению энергетикой практикует снисходительное отношение к частным энергетическим компаниям.

Такая же картина наблюдается и в других секторах власти. Министерство транспорта очень прислушивается к мнению нефтяной, автодорожной и автомобильной отраслей промышленности. Инженерное командование Сухопутных войск и Бюро мелиорации (Министерства внутренних дел) продолжают калечить окружающую среду в угоду коммунальным компаниям, агропромышленному комплексу и компаниям-застройщикам. Министерство внутренних дел обслуживает нефтяные, газодобывающие, горнорудные и лесопромышленные компании, а Пентагон неустанно оказывает поддержку оборонным отраслям промышленности.