Читать онлайн «Политические партии». Страница 114

Двухпартийность в целом ведет к концентрации властей. Одна партия обладает абсолютным большинством в парламенте; одна партия занимает все посты в правительстве — эта партия устанавливает очень тесную связь между тем и другим. Официально в Великобритании существует парламентский режим, то есть режим относительного разделения властей, так как кабинет и палаты имеют свои четкие функции (у первого это исполнительная власть, у вторых — законодательная), но поскольку в их распоряжении средства взаимного воздействия, это позволяет им влиять друг на друга (комиссии по расследованиям, запросы, выражение недоверия и вотум доверия у парламента; право роспуска у правительства). Но практически наличие правящей мажоритарной партии преобразует эту юридическую схему снизу доверху. Такая партия объединяет в своих руках основные прерогативы законодательной и исполнительной власти. Правительственные посты принадлежат ее руководителям, которые воплощают в действительность ее доктрину и программу в том виде, как она содержится в избирательной платформе; тексты законов подготавливаются в исследовательских центрах партии и вносятся от имени кого-то из ее депутатов в комиссии палат, вотируются ее парламентской группой, применяются на практике правительством этой партии. Парламент и правительство подобны двум машинам, приводимым в движение одним мотором — партией. В этом смысле двухпартийный режим не столь уж отличен от однопартийного. Но что касается последнего, там исполнительная и законодательная власть, парламент и правительство — это конституционный фасад; реально же всей властью обладает партия. В дуалистической системе декоративный характер официальных органов несколько сглажен присутствием оппозиционной партии; это придает особенно большое значение парламентским дебатам. Разумеется, их исход не вызывает сомнения: если мажоритарная партия хочет провести свою точку зрения, она всегда способна это сделать в силу самого факта своего большинства; но, учитывая необходимость выдержать обстрел критиков оппозиции, она порой может сгладить решительность своих проектов, памятуя о значении дебатов для будущих выборов — ведь они в основном становятся достоянием гласности. Призрачный характер самостоятельности правительства еще заметнее: кабинет почти копирует штаб партии-победительницы; соответствующее влияние различных министров на общие решения нередко определяется скорее их положением в партии, нежели значимостью их функций в рамках правительства (как это имеет место и в однопартийных режимах). Дуализм радикально отличается от однопартийности ограничением власти и присутствием оппозиции, но что касается разделения властей — или скорее их концентрации — они весьма близки.

Тем не менее степень этой концентрации и само ее существование во многом зависят от конституционного устройства: парламентская и президентская системы достаточно ощутимо отличаются в этом друг от друга. Первая официально устанавливает весьма умеренное разделение властей; второй же соответствует абсолютная самостоятельность правительства и парламента — сообразно этому они имеют четко ограниченные функции и неспособны эффективно воздействовать друг на друга. Таким образом парламентский режим накладывает некоторую собственную концентрацию властей на ту, что порождается двухпартийностью; президентский режим, напротив, противопоставляет этому жесткое их разделение. В первом случае конституционная и партийная системы в известной мере развиваются в одном направлении; во втором они явно дивергентны. Концентрация власти, которую порождает двухпартийность, будет, следовательно, более сильной при парламентском режиме, где она увеличивается, нежели при режиме президентском, который ее тормозит. Но этот схематический анализ весьма умозрителен — действительность куда богаче оттенками. При президентском режиме отношения между властями абсолютно различны в зависимости от того, находится ли парламентское большинство и президентский пост в руках одной или разных партий. Если даты выборов и срок мандатов совпадают, первый вариант безусловно встречается чаще: было бы странно, если бы избиратели одновременно отдали предпочтение в парламенте одной партии, а при голосовании за президента — ее сопернице. К такому исходу могли бы привести яркая индивидуальность кандидата в президенты и его личный престиж, особенно когда инфраструктура партий еще слаба, а доктринальная сплоченность недостаточна; в Америке избиратели иногда голосуют за демократа в законодательное собрание и на пост губернатора штата, но за республиканца — в Конгресс и на пост президента или наоборот; диспаритет в данном случае был бы не столь уж и абсурден. Можно, кстати, обнаружить два таких примера — в 1877 и 1917 г., но и тот, и другой не совсем показательны. В 1877 г. выборы в Палату представителей подтвердили демократическое большинство 1875 г., тогда как президентский пост перешел к республиканцу Хейесу; но последний обязан своим успехом хитросплетениям избирательного закона, так как он получил на 250 000 голосов меньше, чем его соперник Тилден; плюс к тому большинство в Сенате оставалось республиканским. В 1917 г. большинство в Сенате принадлежало демократам, как и пост президента; в Палате же представителей демократы утратили большинство, но оно не перешло и к республиканцам, потому что малые партии выступали в роли третейского судьи. Чаще всего диспаритет между президентским постом и парламентом — результат смещения выборов: президент переизбирается каждые четыре года, а Конгресс наполовину обновляется каждые два года, и поэтому большинство может смениться в ходе промежуточных выборов, в середине президентского срока. Такой вариант на протяжении истории Соединенных Штатов фактически реализовался восемь раз: в 1875,1883, 1891, 1895, 1911, 1919, 1931 и 1947 г.

Если одна и та же партия держит в своих руках сразу и президентский пост и большинство обеих палат, это почти полностью стирает конституционное разделение властей. Разница между президентским и парламентским режимами затушевывается, несмотря на юридическое их отличие. Это очень напоминает английскую систему; по крайней мере так оно было бы, если бы слабая инфраструктура американских партий не уменьшала бы концентрации властей в руках мажоритарной партии. И наоборот, если президентский пост и парламент в руках разных партий, официальное разделение властей усугубляется соперничеством партий, которое как бы наслаивает на него второе их разделение. Дуализм усиливает здесь разделение властей, вместо того чтобы его смягчать: если бы американские партии имели такую же централизованную и иерархичную структуру, как английские, разделение властей оказалось бы столь глубоким, что привело бы почти к полному параличу режима. Простое изменение соответственных измерений партий ведет к трансформации снизу доверху самой сущности политического режима. Совершенно бессмысленно абстрактно рассуждать о разделении властей в Соединенных Штатах и степени обозначенности его характера. В действительности североамериканская республика в зависимости от распределения мест в Конгрессе живет при двух различных режимах: если президентский пост и большинство в Конгрессе совпадают, имеет место далеко идущая концентрацией властей; в противоположном случае обозначается их разделение. Но это различие ослабляется тем фактом, что американским партиям свойственна неоднородность. Если бы их организация развивалась в направлении более сильной инфраструктуры и большей централизованности, к чему призывают многие просвещенные умы, без сомнения пришлось, бы отменить систему частичного обновления и обеспечить совмещение мандатов, иначе невозможно было бы избежать весьма серьезных правительственных кризисов.

Сама техника парламентского режима несовместима с подобной разорванностью между большинством и правительством, поскольку она необходимо требует, чтобы второе отражало первое. Но она делает этот режим уязвимым для другого диспаритета, который может иметь место и в президентской республике: мы имеем в виду тот случай, когда большинство в верхней и нижней палатах принадлежит соперничающим партиям. Неоднократно осуществлявшийся в Соединенных Штатах (а именно в 1875–1879, 1883–1889, 1891–1893, 1911–1913 гг.), он еще чаще встречается в европейских парламентских режимах, фактически по своему происхождению верхняя палата была задумана как средство для того, чтобы смягчить последствия демократической эволюции нижней. Дальнейший ход развития почти повсюду постепенно ослаблял этот ее первоначальный характер, и тем не менее различия в принципах формирования или продолжительности мандатов нередко приводят к политическому различию между двумя палатами. Оно компенсируется многими способами: путем концентрации властей, реализуемой партией большинства; за счет того, чти техника парламентского режима обязывает партию большинства как-то уживаться со своим противником, для того чтобы сформировать правительство, приемлемое для обеих палат; иногда такая партия попросту ограничивает свободу собственных действий по причине оппозиционности верхней палаты, где она оказалась в меньшинстве. Возникает тенденция к установлению разделения властей нового типа, демаркационная линия которого проходит уже не между парламентом и правительством, но внутри самого парламента, когда одна из его палат образует настоящий политический альянс с правительством, направленный против другой. Можно было бы привести немало примеров подобных ситуаций: в Скандинавии соперничество аристократической и народной палат совпало с постепенным установлением парламентского режима в конце XIX века; в Великобритании серьезный конфликт 1906–1911 гг. привел к признанию превосходства Палаты общин. Ближе к нашему времени особенно типична борьба французского Сената против большинства Народного фронта в 1936–1938 гг.; ее напоминает и соперничество австралийского Сената и Палаты представителей, повлекшее за собой роспуск последней в 1951 г. Конфликт властей, возникающий в результате такого различия двух палат, как правило, менее серьезен, чем тот, что проистекает из диспаритета партийной принадлежности президента и парламентского большинства, так как конституция обычно предусматривает средства его решения, которые чаще всего в итоге обеспечивают победу народной Палаты. С другой стороны, полномочия верхней палаты в парламентских режимах имеют тенденцию к уменьшению; почти везде она обладает лишь правом отложить решения нижней палаты, но не отменить их. Однако в американской президентской системе конфликты между двумя палатами были бы неустранимы, если бы противоположности между большинством той и другой не сглаживались децентрализованностью и внутренней неоднородностью партий.