Читать онлайн «Стратегия для России - Повестка дня для Президента-2000». Страница 43

Подобная "заданность" в восприятии объективных явлений действительности, на наш взгляд, есть не что иное, как рудимент унитарного мышления, ставшего частью нашей культуры.

Ведь Россия - одна из самых "унитарных" стран мира по своим политическим традициям. Со времен удельной Руси, со времен собирания земель под рукою Москвы главный вектор развития российского государства был устремлен к построению единой и сильной в своем единстве державы. Единство это вызревало, с одной стороны, в борьбе с сепаратизмом удельных князей и сопротивлением недовольных присоединением к России народов, с другой стороны, в трудах и подвигах по освоению суровой природы и бескрайних просторов Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера.

И хотя периоды экспансии вовне перемежались временами "ухода в себя", собирания сил, страна упорно крепила мощь централизованного государства, видя в ней единственное средство удержания освоенного пространства, подчинения местнических интересов регионов воле Центра и обеспечения управляемости страной. Разнообразие российских земель и культуры ее народов, особенно во времена тоталитарного режима, нередко представлялось досадной помехой, а проявления самостоятельности регионов практически всегда вызывали чрезвычайно болезненную реакцию центральной власти.

Постепенно и население привыкло видеть в предельной централизованности государства некий символ национальной специфики, так что послушание россиянина "столице" и государству соседствовало с равнодушием его к проблемам своей малой родины, особенно в годы "великих строек", когда огромная часть населения страны превратилась в мигрантов и маргиналов.

В результате регионализация, насильно удерживаемая под спудом унитаризма, вырвалась наружу в предельно острых и эмоциональных формах, превратившись в "региональную проблему". Региональная проблема пронизывает сегодня все стороны российской жизни: осложняет экономические реформы, усугубляет остроту национального вопроса, обостряет политические противоречия.

Развитие событий не раз показывало, что особенности регионального развития России из фактора потенциального могущества российского государства может при невнимании к региональным проблемам превратиться в фактор дезинтеграции и распада, особенно при неточном понимании и тем более неправильном употреблении "инструментов федерализма".

Таким образом, единственной возможностью сохранения территориальной целостности России, противостояния дальнейшей деградации государственной власти является создание и развитие подлинного федерализма как способа эффективной децентрализации власти при обеспечении общенациональных интересов.

Федерализм также является способом и формой создания и сохранения демократического политического режима в Российской Федерации. Именно федерализм служит гарантией прав мест от диктата центра. Если вся политика, будь она демократическая или тоталитарная, определяется исключительно "в рамках Садового кольца", а государство не имеет подлинно федеративной структуры, это означает для страны угрозу постоянных кризисов и потрясений.

4. Разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации основа федеративных отношений

4.1. Правовая база разграничения предметов ведения и полномочий

Разделение компетенции между федеральной властью и властью в субъектах Федерации является ключевой и самой сложной проблемой федерализма. Это связано с тем, что зачастую субъекты Федерации считают себя суверенными государствами или государственными образованиями с ограниченным суверенитетом (обладают своей конституцией, гражданством и пр.). Практически повсеместно этот процесс происходил и происходит в форме длительных и острых дискуссий, в итоге которых определяются федеральная компетенция, компетенция субъектов Федерации и их совместная компетенция.

Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами заложены Конституцией Российской Федерации.

Так, в первой главе "Основы конституционного строя" Конституцией Российской Федерации устанавливается, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5).

В части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации закреплено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами.

Конституционное разграничение компетенции федерального Центра и субъектов Федерации осуществлено в главе третьей Конституции "Федеративное устройство" статьями 71 и 72, где установлены соответственно перечни предметов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а статья 73 определяет, что по всем остальным предметам ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который основывается также на статьях 66 (ч. 4, 5), 76, 78 (ч. 2, 3), 85 (ч. 1), 125 (ч. 3) Конституции Российской Федерации.

Эти конституционные нормы определяют:

??порядок правового регулирования конституционно установленных предметов ведения;

??особенности отношений между "сложносоставными" субъектами Российской Федерации;

??принципы взаимного делегирования осуществления части полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти;

??порядок разрешения споров о компетенции, а также разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Важнейшим инструментом развития федеративных отношений, апробации новых решений, обеспечения эффективного осуществления государственной власти и согласования интересов Федерации и ее субъектов являются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Договоры при всей их важности носят по отношению к Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного Конституцией правового статуса Федерации и ее субъектов.*

Единые условия и порядок подготовки проектов договоров и соглашений закреплены вновь принятым Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

До принятия этого закона порядок работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и по взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации был определен Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. № 370 (с изменениями и дополнениями от 25 ноября 1996 г. № 1593).

В частности, были установлены четкие правовые рамки договорного процесса:

??Не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленных соответственно статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации.

??Договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта Российской Федерации.

??Не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности Российской Федерации, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Процесс подготовки и подписания соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, помимо указанных актов, регулируется также Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", а также Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. № 604 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. № 129 "Об утверждении Положения об обеспечении контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации".