Читать онлайн «Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие». Страница 41

Почему М. Вебер рассматривал бюрократию как статусный слой общества?

Вторая сторона веберовской концепции бюрократии состоит в том, что сама бюрократия рассматривается как статусная группа.

Статусное группы отличает особый образ жизни, в котором находит отражение социальный престиж их членов и на основе которого у них формируются специфические общие ценности. Современная бюрократия, подобно чиновничеству прошлых эпох, безусловно, образует особый слой в обществе, занимающий привилегированное положение.

Совокупность взглядов и ценностей, характеризующих современное чиновничество, М. Вебер называл «кодексом чести». Помимо чувства служебного долга такой кодекс подразумевает гордость чиновников своей беспристрастностью, компетентностью, истинным пониманием национальных интересов.

Для чиновников характерна также вера в то, что благодаря своей специальной подготовке и компетентности они обладают превосходством над членами парламента а представителями общественности. С точки зрения самих чиновников лишь они одни понимают, в чем истинные потребности государства.

Следует подчеркнуть, что бюрократия сама, при помощи специальных государственных органов, контролирует прием новых кадров на работу. Прием на работу может осуществляться отдельными ведомствами в соответствии с разработанными критериями, которые обычно подлежат одобрению центральными службами по кадрам.

Сословная сплоченность бюрократии, по мнению М. Вебера, характеризуется следующими чертами:

• повышенной социальной оценкой «чина», защищенного административными и уголовными нормами;

• построением ранговой иерархии на принципах «назначаемости» (в противовес принципу «выборности»);

• пожизненным статусом «чина» и «службы»;

• регулярным денежным вознаграждением в соответствии с рангом;

• карьерным принципом перемещения в ранговой иерархии.

Определенная обособленность бюрократии в обществе стимулирует ее способность к самоорганизации и защите своих прав. Во всех странах существует целая система нормативных актов, обеспечивающих поддержку и защиту социального статуса работников государственного аппарата в обществе, определяющих права и обязанности чиновников, сферу их ответственности, порядок прохождения государственной службы, принципы отношений с другими социальными структурами, в т. ч. с органами публичной власти.

Высокая правовая защищенность наряду с другими преимуществами делает работу в системе государственных учреждений весьма привлекательной и социально значимой, что важно для привлечения в ряды государственных служащих людей, имеющих высокий образовательный уровень и профессиональный опыт.

В некоторых странах бюрократия смогла обеспечить себе относительную самостоятельность от политических сил, право на продолжение карьеры вне зависимости от победы на выборах той или иной партии. При этом служащим не запрещается заниматься политической деятельностью, если последняя не противоречит их служебному долгу и конституционной лояльности.

Сформулированные М. Вебером основные принципы бюрократической организации и выделение бюрократии как статусной группы стали важными методологическими посылками, которые обеспечивают институту бюрократии особую нишу в социально-политической науке. Благодаря этим посылкам бюрократию сравнительно легко можно вычленить из политической элиты, других социальных групп, превратив тем самым в самостоятельный объект научного исследования.

Идеальный тип рациональной бюрократии не предполагал наличия в руках чиновников какой-либо власти, выходящей за пределы их полномочий, определенных формальными правилами. Но на практике власть бюрократии в современном обществе очень значительна.

По мнению М. Вебера, имеются четыре социально-экономические предпосылки и причины бюрократизации. Во-первых, это развитие денежной экономики. Как свидетельствует исторический опыт, без этого бюрократическая структура едва ли может утвердиться и избежать глубоких внутренних изменений и фактического превращения в другой тип административной структуры. Так, например, оплата чиновников в натуре в Древнем Египте, Китае, Римской империи была связана с их несвободным рабским или полурабским положением, их полной зависимостью от произвола владыки (фараона, императора, рабовладельца, феодала и т. д.).

Согласно опыту, отмечает М. Вебер, оптимизм в успехе и сохранении строго бюрократического аппарата обеспечивается гарантированной денежной оплатой, связанной с возможностью карьеры, которая не зависит ни от случая ни от произвола. При этих условиях как строгая дисциплина и контроль, осуществляемые с учетом чувства чести чиновника и сознания группового престижа, так и возможности публичной критики работают в направлении четкой механизации ведения делопроизводства.

Во-вторых, это социально-территориальный фактор. Степень административной бюрократизации в городских общинах при полностью развитой денежной экономике редко была относительно выше, чем в современных больших государствах равнин. Как только эти равнинные государства развивали упорядоченные налоговые системы, бюрократия приобретала более крупные масштабы, чем в городах-государствах. Размеры города-государства оставались в умеренных пределах, тенденция же к плутократическому и коллегиальному администрированию, осуществляемому знатью, становилась наиболее адекватно отвечающей его структурам.

В-третьих, — это количественное развитие административных задач. В сфере политики, отмечал М. Вебер, большое государство и массовая партия — суть классическая почва для бюрократизации. Очевидно далее, что технически современное крупномасштабное государство абсолютно зависимо от бюрократической базы. Чем крупнее государство, тем масштабней становится государственная власть и тем больше тому несомненных доказательств.

В-четвертых, — это качественные изменения администрации. Бюрократизация, писал М. Вебер, обусловлена интенсивным качественным ростом сложности административных задач институтов, чем экстенсивным и количественным их увеличением. Растущие требования к администрации, вытекающие из увеличивающейся сложности цивилизации, толкают к бюрократизации.

М Вебер, основываясь на эмпирическом опыте, сделал вывод о том, что по мере роста самостоятельности бюрократия обнаруживает тенденцию руководствоваться в своей деятельности не только функциональными потребностями, но и «инстинктом власти». Иначе говоря, бюрократия обнаруживает стремление распространять свое влияние далеко за рамками собственной юрисдикции.